Département fédéral des affaires étrangères DFAE

Une approche équilibrée, cohérente et coordonnée à l’égard de la Chine

La Chine s’est énormément développée ces dernières décennies. Les relations entre la Suisse et la République populaire ne cessent de s’intensifier mais des divergences de valeurs ressortent plus fréquemment et plus nettement. Un nombre croissant d’acteurs, en Suisse, entretient des relations avec le pays. Le Conseil fédéral a alors adopté, lors de sa séance du 19 mars, une nouvelle stratégie pour la Chine qui a impliqué l’ensemble des départements fédéraux.

Une vue aérienne du Bird’s Nest Stadium de Beijing.

La Suisse coopère en particulier avec la Chine dans les domaines variés de la finance, la science, la culture ou encore l’architecture, à l’image du Bird’s Nest Stadium de Beijing. © Keystone

La Chine est la deuxième plus grande économie au monde ; seul grand pays à ne pas avoir connu de récession dans le contexte de la pandémie de Covid-19. Au cours des dernières décennies, son modèle de développement et sa discipline dans la gestion des affaires économiques ont permis à plusieurs millions de personnes de sortir d’une situation de précarité, permettant au pays de se montrer comme un exemple phare en matière de lutte contre la pauvreté. Grâce à ses avancées dans le domaine des nouvelles technologies, allant de la robotique à l’intelligence artificielle, la Chine est en passe de devenir l’une des plus grandes puissances mondiales en termes de technologies, y compris celles écologiques.

La Suisse et la Chine partagent des relations étroites de coopération depuis plus de 70 ans. En 1950, la Confédération appartenait de ces premiers pays en Europe à reconnaître la République populaire et un rapport de réciprocité – de même qu’un respect mutuel vis-à-vis de leurs différences politiques, sociales et économiques – a été bâti entre les deux nations. À ce jour, un accord de libre-échange, un partenariat stratégique et des dizaines de plateformes de concertation façonnent les relations entre la Suisse et la Chine. Si les relations entre la Suisse et la Chine ne cessent de s’intensifier, elles sont toutefois devenues plus compliquées ces dernières années dans certains domaines. Les divergences de valeurs ressortent plus fréquemment et plus nettement. Le dialogue entre les deux pays s’est alors toujours fondé sur une base critique mais constructive qui est aujourd’hui le socle de relations bilatérales étendues et solidifiées.

Un défi de cohérence omniprésent

La stratégie pour la Chine est confrontée à un défi de cohérence. Le pays est le troisième plus grand partenaire commercial de la Suisse, le premier en Asie. La République populaire a connu un développement fulgurant ces dernières années, tant économiquement que politiquement et présente des ambitions géopolitiques élevées. Mais derrière l’envergure de sa puissance économique se cachent aussi des versants plus difficiles à accepter. Face au tournant autoritaire de la politique interne de la Chine, la Suisse continue de défendre les valeurs fondamentales qui façonnent sa politique étrangère. Pour elle, l’engagement en faveur de la démocratie, de l’état de droit, des droits de l’homme et d’un ordre international libéral demeure un élément essentiel de sa politique extérieure. « Depuis 70 ans, la politique de la Suisse à l’égard de la Chine est imprégnée d’un esprit pionnier, de pragmatisme et de constance dans la défense de ses intérêts et de ses valeurs. Et il continuera d’en être ainsi », écrit le conseiller fédéral Ignazio Cassis.

Dans sa politique chinoise précisément, notre pays peut donc se trouver confronté à des conflits d’objectifs. Or, ces conflits font partie de la politique, qui plus est lorsqu’il s’agit de politique étrangère. Ils sont l’expression d’un État pluraliste et d’une étroite intrication entre politique extérieure et politique intérieure. Ils doivent être abordés et résolus de manière transparente. 

Depuis 70 ans, la politique de la Suisse à l’égard de la Chine est imprégnée d’un esprit pionnier, de pragmatisme et de constance dans la défense de ses intérêts et de ses valeurs. Et il continuera d’en être ainsi.
Ignazio Cassis, conseiller fédéral

La question de la cohérence gagne donc en importance, d’autant plus face au nombre croissant d’acteurs, en Suisse, qui entretiennent des relations avec la République populaire. La nouvelle Stratégie Chine 2021-2024 a été élaborée dans le cadre d'un processus interdépartemental impliquant tous les départements et vise à déterminer un cadre d’action transectoriel pour les quatre prochaines années.

Les trois principes de la coopération

Le pays investit grandement en faveur de la formation, de la recherche et de l’innovation depuis plusieurs années et partage un savoir-faire conséquent dans des domaines variés. À commencer par la finance, la science, la culture ou encore les mesures en faveur de l’environnement. C’est notamment dans ces domaines que la Suisse souhaite particulièrement coopérer avec la République populaire de Chine, inscrite dans la liste des pays prioritaires de sa stratégie de politique extérieure 2020-2023 (SPE 20–23). La coopération s’axe sur trois principes fondamentaux. Ces principes d’action concernent les relations bilatérales, la coopération multilatérale et la coordination en Suisse.

D’une part, la Confédération souhaite poursuivre une politique chinoise indépendante et représenter ses intérêts à long terme et ses valeurs fondamentales. Le but est de maintenir un dialogue critique et constructif avec les représentants chinois dans l’ensemble des domaines où ces intérêts sont engagés.

Le Conseil fédéral s’engage, ensuite, pour une intégration de la Chine dans l’ordre international libéral et promet de se coordonner de plus en plus avec des partenaires qui partagent les mêmes idées.

Enfin, il poursuit une approche équilibrée, cohérente et coordonnée vis-à-vis de la République populaire en favorisant les échanges avec le Parlement, les cantons, les milieux académiques, le secteur privé et la société civile.

En tant qu’État neutre, la Suisse se voit comme une bâtisseuse de ponts. Elle continue de s’employer à promouvoir le droit international et de s’engager en faveur d’une coopération multilatérale régie par des règles.
Ignazio Cassis, conseiller fédéral

Pour faire valoir ses idées et ses intérêts, la Suisse dispose d’un réseau très étendu. En dehors de la sphère diplomatique – une ambassade à Pékin et quatre autres consulats généraux –, la Confédération peut aussi compter sur la présence d’antennes alternatives que sont swissnex, Suisse Tourisme, la DDC et les Swiss Business Hubs à Pékin, Shanghai et Hongkong. Cela prouve, selon Ignazio Cassis, à quel point la Suisse reste attachée à la coopération et au dialogue : «En tant qu’État neutre, la Suisse se voit comme une bâtisseuse de ponts. Elle continue de s’employer à promouvoir le droit international et de s’engager en faveur d’une coopération multilatérale régie par des règles.»

Les priorités thématiques de la stratégie

Dans les faits, la Chine se révèle être un acteur international incontournable dans les quatre domaines érigés comme objectifs principaux par l’APS 20–23: soit la paix et la sécurité, la prospérité, le développement durable et la numérisation.

Paix et Sécurité

En faveur de la paix et la sécurité, la Suisse s’intéresse – dans ses relations avec la Chine – sur plusieurs versants stratégiques. Du point de vue de la sécurité internationale, en premier lieu, la Suisse tient à maintenir ouvertes ses relations et maintenir un dialogue constructif avec les acteurs majeurs de la géopolitique mondiale. Affectée directement et indirectement par les tensions et rivalités géostratégiques, la Confédération souhaite prévenir toute escalade aux armements, et particulièrement dans la région Asie-Pacifique. Elle milite en faveur du désarmement et de la défense du droit international.

Du point de vue de la sécurité intérieure, la Suisse souhaite préserver sa souveraineté, y compris dans l’espace numérique et empêcher ainsi le cyber-espionnage, le flux incontrôlé des données et les tentatives d’ingérence. En tant qu’État-hôte d’organisations internationales et son statut de médiateur dans les conflits transnationaux, la Confédération veille à ne pas devenir la cible de pressions extérieures.

En faveur de la défense des droits de l’Homme, enfin, la Suisse souhaite faire respecter les droits fondamentaux individuels, notamment ceux des minorités ethniques et religieuses et la liberté d’expression. Pour cela, le dialogue est la voie privilégiée et la plus efficace; la Suisse et la Chine entretiennent un dialogue bilatéral sur ces sujets, élevé au rang d’institution depuis 1991.

Prospérité

Pour la Suisse, il est jugé important de profiter des possibilités offertes par l’ouverture économique de la Chine. Le Conseil fédéral poursuit l'objectif d'un accès au marché économique non discriminatoire, équitable et mutuellement bénéfique pour les biens, les services et les investissements. Cela inclut également la protection et l'application des droits de propriété intellectuelle en Chine. Le Conseil fédéral cherche à moderniser l'accord bilatéral de libre-échange. Dans ce sens, l'accord d'investissement entre l’UE et la Chine sera analysé en profondeur. Pour la Suisse, il s’agit aussi de maintenir un lien étroit avec la Chine pour favoriser les progrès dans les domaines de la formation, de la recherche, de l’innovation, mais aussi du tourisme.

Durabilité

Suisse et Chine se sont engagées à mettre en œuvre les 17 objectifs de l’Agenda 2030, cadre de référence de la politique de durabilité en Suisse et à l’international. Cela implique de maintenir vives les discussions dans les domaines de la protection de l’environnement, de l’économie et de la santé. Auprès de la Chine, la Direction du développement et de la coopération (DDC) se concentre principalement à contenir les émissions de gaz à effet de serre, nuisibles pour le climat. Il s’agit d’un des points nodaux de la coopération internationale (CI).

Numérisation

Le cœur des discussions que la Confédération entretient avec la Chine est substantiellement développé dans la nouvelle stratégie de politique extérieure numérique 2021-2024. Les rapports à l’innovation, à la sécurité et de la gouvernance numériques – notamment dans le cadre du développement du réseau 5G –, ainsi que l’accès au marché du numérique y sont abordés. La Suisse s'engage en faveur d'un espace numérique unifié au sein duquel les principes du droit international devraient s'appliquer. 

Un nouveau comité de coordination pour échanger avec la Chine

Pour renforcer la cohérence de sa politique envers la Chine, un nouveau comité de coordination interdépartemental sera créé au sein de l’administration fédérale. Cela permettra de promouvoir l'échange d'informations et des expériences entre tous les organismes fédéraux qui traitent avec la République populaire. Les échanges avec et entre les différents acteurs extérieurs à la Confédération qui jouent un rôle important dans les relations avec la Chine seront également renforcés. Il s'agit notamment des cantons et des villes, des représentants d’entreprises, des organisations non gouvernementales, des instituts de formation et centres de recherche, ainsi que des universités.

Les problèmes globaux nécessitent des solutions globales. Dans ce sens, la Suisse s'est aussi engagée à coopérer de manière constructive avec la Chine dans le cadre d’organisations internationales comme les Nations Unies ou l’Organisation Mondiale du Commerce. La Chine a, de plus, un rôle important à jouer dans le renforcement de la Genève internationale en tant que plateforme tournante des discussions multilatérales.

Des stratégies complémentaires pour une politique extérieure cohérente

  • Dans sa stratégie de politique extérieure 2020-2023, publiée fin janvier 2020, le Conseil fédéral a défini des objectifs généraux en s’appuyant sur une analyse du contexte mondial actuel ainsi que des évolutions et tendances susceptibles d’avoir un impact à l’avenir.
  • Pour que la Suisse puisse mettre en œuvre sa politique extérieure de manière coordonnée et cohérente à l’échelle de toutes les régions du monde, il importe que les stratégies soient complémentaires. Tandis que la stratégie de politique extérieure formule les objectifs prioritaires et définit l’orientation générale, les stratégies régionales (auxquelles appartient la Stratégie Chine) concrétisent la politique extérieure de la Suisse dans les différentes parties du monde.
  • S’ajoutent à cela des stratégies thématiques qui définissent les priorités dans des domaines donnés. La Stratégie de coopération internationale, la Stratégie de politique extérieure numérique et la Stratégie de communication internationale en font partie.

Informations complémentaires sur la cascade stratégique de la politique extérieure de la Suisse

Questions-Réponses sur la Stratégie Chine du Conseil fédéral

La stratégie Chine constitue-t-elle un changement de cap?

Non, en adoptant la présente stratégie, la Suisse maintient sa politique indépendante envers la Chine. Elle met cependant l’accent sur certains aspects, qui sont davantage précisés. La stratégie Chine définit pour la première fois les principes, les objectifs et les mesures de la politique du Conseil fédéral à l’égard de la Chine, ce qui permettra de renforcer la cohérence des relations entre la Suisse et la République populaire. Cette mise au point était importante car le rôle de la Chine dans le monde a changé. Elle est désormais une grande puissance au même titre que les États-Unis. Dans l’ensemble, l’approche adoptée par la Suisse reste équilibrée et s’inscrit dans la droite ligne de sa politique étrangère. La politique étrangère suisse s’engage à maintenir le dialogue avec tous les États et la Chine n’y fait pas exception. Il ne s’agit donc pas simplement d’opposer économie et droits de l’homme, mais bien plutôt d’inscrire dans un cadre global les différentes thématiques et priorités de nos relations avec la Chine. 

Pourquoi les objectifs et les mesures énoncés dans la stratégie ne sont-ils pas formulés plus concrètement?

La stratégie énonce les principes, les priorités, les objectifs et les mesures qui sous-tendent la politique de la Suisse à l’égard de la Chine. Cela n’avait jamais été fait sous cette forme auparavant. 

La Suisse donne ainsi une trame à ses relations avec la Chine. Toutefois, la stratégie ne prévoit pas de décisions politiques individuelles dans les années à venir. La marge de manœuvre politique doit être préservée. 

Dans quelle mesure la politique chinoise de la Suisse peut-elle être « indépendante », compte tenu de la différence de taille entre les deux pays? Une stratégie commune avec l’UE ne serait-elle pas plus efficace?

La stratégie du Conseil fédéral est indépendante dans la mesure où la Suisse définit sa propre politique à l’égard de la Chine et établit une collaboration bilatérale dans les domaines importants pour elle. L’Union européenne est toutefois un partenaire important, comme l’indique également la stratégie Chine.

Que peut obtenir la Suisse en matière de promotion des droits de l’homme en Chine?

La Chine a un intérêt à comprendre les idées et les actions de la Suisse sur les plans politique, économique et culturel. Mais à l’instar des autres pays, elle mène une politique étrangère centrée sur ses intérêts propres. Cette vision des choses ne correspond pas toujours à la nôtre, notamment en ce qui concerne la situation des droits de l’homme. C’est pourquoi la Suisse a opté pour une approche par étapes : ainsi, elle a mis en place avec la Chine un échange d’experts sur la question de la gestion des prisons, dans le but d’améliorer la situation des détenus en Chine. 

La Suisse peut-elle poursuivre des intérêts économiques vis-à-vis de la Chine tout en défendant les droits de l’homme dans ce pays ? N’y a t-il pas là une contradiction?

Certes, il peut y avoir des conflits d’objectifs, mais dans l’ensemble, il n’y a pas de contradiction. En soi, l’économie ne menace pas les droits de l’homme, au contraire. L’économie doit faire partie de la solution.  En effet, sans prospérité, il est impossible que soient respectés les droits fondamentaux individuels, comme le droit à l’alimentation. Le Conseil fédéral est fermement convaincu que le respect de ces droits est et doit rester un principe à la base de toute action politique. 

Que révèle la stratégie Chine de l’influence de ce pays sur la Suisse?

La Suisse lutte contre les activités d’espionnage et de prise d’influence de pays étrangers sur son territoire.

Cependant, toutes les activités que la Chine mène en Suisse n’ont pas forcément un objectif d’espionnage ou des visées illégales. La stratégie Chine a donc également pour but de permettre à la Suisse d’acquérir une meilleure connaissance du système politique, de l’économie, de la société et de la culture chinoises. 

Que pense le Conseil fédéral de l’initiative «Nouvelles routes de la soie» (Belt & Road Initiative)?

L’initiative chinoise visant à construire et à étendre les réseaux du commerce et des infrastructures intercontinentales est un témoignage contemporain de la mondialisation actuelle.

Le Conseil fédéral est favorable aux objectifs visés par cette initiative mais reste prudent car elle recèle autant de risques que d’opportunités. Les normes internationales doivent absolument être respectées, notamment dans les domaines de la protection de l’environnement, des conditions de travail, des droits de l’homme, de l’état de droit et de la transparence.  

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