Coopération internationale : des approches flexibles pour un monde instable

La coopération internationale (CI) englobe les activités de l’aide humanitaire, de la coopération au développement et de la coopération économique, ainsi que les mesures de promotion de la paix et de renforcement des droits de l’homme.

L’objectif général de la CI est de lutter contre la pauvreté et de soutenir le développement durable dans ses trois dimensions, économique, environnementale et sociale. Pour financer ces activités, le Conseil fédéral soumet au Parlement le message sur la stratégie de coopération internationale, associé à une demande de crédits d’engagement pour une période de quatre ans, qui lui permettront de planifier l’engagement de la Suisse.

Sécurité

La CI promeut la paix et la sécurité et crée des perspectives pour les populations locales. En 2022, dans le cadre de l’étude annuelle de l’École polytechnique fédérale de Zurich (EPFZ) sur la sécurité, 78% des personnes interrogées se sont prononcées en faveur d’un renforcement des efforts de médiation ou d’un autre soutien au dialogue entre les parties au conflit de la Suisse et 68% sont d’avis que la Suisse devrait renforcer son aide au développement.

Prospérité

Comme reconnue dans la politique économique extérieure de la Suisse, une économie ouverte et fortement globalisée est un facteur-clé pour la prospérité de la Suisse en tant que pays exportateur. En contribuant à la croissance des revenus et à des conditions-cadres favorables aux investissements dans les pays en développement, la CI permet à des entreprises suisses d’accéder à de nouveaux marchés dans ces pays et a indirectement un effet positif sur le développement économique de la Suisse.

Indépendance

La multiplication des crises et la remise en cause du cadre normatif international ont un impact direct sur la sécurité et l’indépendance de la Suisse à moyen et long terme. Grâce à sa coopération internationale, à son engagement multilatéral et à ses bons offices, la Suisse crée un climat de confiance qui lui ouvre des portes. Elle peut ainsi défendre efficacement son indépendance et ses intérêts lors de la définition de règles internationales. En sa qualité de pays neutre libre de toute alliance, elle a en effet besoin de trouver des partenaires sur la scène internationale.

Relever les défis mondiaux

Les défis mondiaux actuels dans des domaines tels que l’environnement, la migration, la sécurité ou la santé ont également un impact en Suisse (changements climatiques, asile, terrorisme, pandémies, etc.). Les pays ne peuvent pas y faire face isolément, mais doivent unir leurs forces au-delà des frontières nationales. Leur action commune contribue également à préserver les moyens de subsistance des générations futures en Suisse.

Alternatives à la migration irrégulière

Grâce à son engagement dans des pays pauvres ou en crise, la Suisse crée des perspectives économiques, politiques et sociales dans les pays ou régions d’origine des migrants. Elle propose ainsi des alternatives à moyen et long terme à la migration irrégulière.

Genève internationale

La coopération internationale rehausse le profil de la Suisse à l'étranger et augmente l’attractivité de Genève en tant que siège d’organisations internationales. Au total, la contribution de la Genève internationale au produit intérieur brut de la Suisse est estimée à 1%.

Retombées économiques pour la Suisse

L’aide publique au développement (APD) a également un impact positif sur l’économie suisse en stimulant la demande, par exemple par l’achat de biens et de services en Suisse, d’activités additionnelles de la part d’entreprises privées ou d’ONG, ou encore en favorisant indirectement l’achat de biens et de services par des organisations multilatérales auprès d’entreprises suisses.

Un engagement payant sur la durée…

L’humanité a accompli des progrès sans précédent en termes de prospérité, de santé, de sécurité et de qualité de vie au cours des 50 dernières années. La CI a contribué à ces progrès. De nombreuses études scientifiques montrent que l’aide publique au développement a un effet positif sur le niveau de vie, la prospérité, la productivité, la gouvernance, le système éducatif ou les soins de santé dans les pays en développement. Une série de succès remarquables en témoigne:

• Plus de 35% de la population mondiale (1,8 milliard d’individus) vivait dans l’extrême pauvreté il y a 30 ans. En 2019, cette proportion est tombée à 8,4% (648 millions).
• La mortalité infantile a été divisée par deux et demi depuis 1990 et l’indice de couverture sanitaire universelle est passé de 45 en 2000 à 67 en 2019.
• Au cours de la période 2012-2017, le revenu des 40% les plus pauvres a progressé, signe d’une croissance inclusive qui a profité davantage aux plus démunis qu’à l’ensemble de la population dans 53 pays.
• En 2001, 64 pays étaient classés comme étant à faible revenu; ils ne sont plus que 28 en 2023.

Contribution de la Suisse

Ces progrès ont notamment été possibles grâce à la contribution de la Suisse. Voici quelques exemples tirés du rapport intermédiaire et du rapport final sur la mise en œuvre du message sur la coopération internationale 2021-2024.

Exemples de résultats atteints entre 2020 et 2022 grâce à la CI:

• 8,9 millions de personnes ont bénéficié d'un accès à l’eau potable à un prix abordable;
• Plus de 16,2 millions de personnes ont bénéficié de mesures d’adaptation au changement climatique et environ 69 millions de tonnes d'émissions de CO2 ont été évitées;
• 1,3 millions de personnes ont participé à des programmes de formation professionnelle;
• 510 000 emplois ont été créés, maintenus ou améliorés (génération de revenus plus élevés, formalisation ou conditions de travail plus décents);
• Le Corps suisse d’aide humanitaire a effectué 660 missions dans 73 pays;
• La Suisse a accompagné et contribué significativement à 21 processus de paix (dont la Colombie et la Libye) et a mené des négociations de cessez-le-feu dans sept pays (dont le Myanmar et le Nigéria).

Entre 2020 et 2022, 59 % des dépenses (3,7 milliards de francs) ont été consacrés à des projets qui ont promu l’égalité des genres.

Des avancées mises en péril

Le monde a connu de grands bouleversements depuis 2020, notamment la pandémie de COVID-19 et la guerre en Ukraine avec de profondes répercussions sanitaires, économiques et sociales. L’extrême pauvreté a augmenté en 2020 pour la première fois depuis 30 ans. Des avancées prometteuses en termes de développement durable ont été interrompues ou inversées.

Dans ce contexte, la coopération internationale suisse a aidé des individus, des groupes et des États à surmonter des crises et des conflits et à accroître leur résilience à long terme. Elle a adapté avec souplesse les projets et programmes existants aux nouvelles circonstances et aux nouveaux besoins, lorsque cela s’avérait nécessaire, sans perdre de vue le long terme et le travail visant à s’attaquer aux causes profondes de ces crises.

Les quatre objectifs principaux se sont révélés pertinents face aux défis nouveaux et existants et seront donc maintenus dans la nouvelle stratégie 2025-2028: 

• Développement économique
  Les conséquences économiques de la pandémie de COVID-19, la hausse du coût de la vie et une inflation élevée ont affecté de manière disproportionnée les pays à faible revenu. Les personnes à faible revenu et les groupes défavorisés risquent particulièrement de sombrer davantage ou de nouveau dans la pauvreté. C’est pourquoi la CI a soutenu la création d’emplois décents, contribué au renforcement des conditions-cadres et encouragé le secteur privé local. 
• Environnement
  Plus d’un tiers de l’humanité vit dans un contexte fortement menacé par le changement climatique, qui aggrave encore les vulnérabilités existantes. Les évènements météorologiques extrêmes, les pertes de récoltes et les pénuries d’eau se sont encore multipliés, mettant en péril la sécurité alimentaire de millions de personnes. D’ici à 2025, la moitié de la population mondiale vivra dans des régions déficitaires en eau. C’est pourquoi la CI a soutenu la mise en place de systèmes alimentaires durables et résilients. 
• Développement humain
  Selon les estimations de l’ONU, en 2023, 339 millions de personnes ont besoin d’une aide humanitaire et quelque 117 millions de personnes sont déplacées ou apatrides, deux tristes records. La CI a de ce fait mis en œuvre des mesures de protection contre les catastrophes afin de pouvoir atteindre les personnes en détresse et de permettre aux migrants et migrantes ainsi qu’aux personnes déplacées de force de subvenir à leurs besoins. La pandémie de COVID-19 a également eu un impact dévastateur sur les services de base et a entraîné un recul des soins médicaux, notamment en ce qui concerne les maladies tropicales et non transmissibles ou en matière de santé sexuelle et reproductive. La CI a organisé des séances d’information pour sensibiliser à la prévention des maladies non transmissibles et intensifiera donc à l’avenir son action dans ce domaine.
• Paix et gouvernance
  Près d’un quart de l’humanité vivait dans des zones de conflit début 2023. La guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine n’a pas manqué de nous rappeler que la paix ne peut être tenue pour acquise, même en Europe. Les tendances autoritaristes et l’érosion de l’État de droit se sont accentuées dans divers contextes et l’égalité des sexes est loin d’être une réalité dans le monde. À travers sa coopération internationale, la Suisse œuvre pour l’instauration et la préservation de la paix, soutient des gouvernements dans la mise en place de systèmes de gouvernance et s’engage en faveur des principes de l’état de droit. 

La CI est l’un des instruments de politique extérieure qui permet à la Suisse d’agir face aux défis mondiaux auxquels elle est confrontée. La CI répond au changement climatique, aux pandémies, aux défis migratoires, ainsi qu’à la prévention et à la résolution des conflits. Elle promeut des valeurs qui font la force de la Suisse: l’état de droit et la démocratie, l’économie de marché, les droits humains, l’égalité des genres, le dialogue, la solidarité, l’intégration des minorités et les principes humanitaires.

Selon les estimations, 339 millions de personnes dans 69 pays ont besoin d’aide humanitaire en 2023. Le nombre de déplacés a atteint 100 millions d’individus en 2022. Les effets du réchauffement climatique se traduisent par davantage de catastrophes naturelles, tels que les incendies de forêt, les ouragans, les inondations et les sécheresses. La Banque mondiale estime entre 32 et 132 millions le nombre de personnes qui pourraient tomber dans l’extrême pauvreté à l’horizon 2030 pour des raisons climatiques et à 216 millions le nombre de personnes déplacées à l’intérieur de leur pays d’ici 2050 sans action concrète en faveur du climat et du développement.

En raison de ces crises, un dixième de la population mondiale est déjà touché par la faim. L’indice de démocratie 2021 a connu sa plus forte baisse depuis 2012 et le recul des droits a principalement touché les femmes et les minorités. Dans les contextes humanitaires, la violence basée sur le genre touche jusqu’à 70% des femmes et des filles. De nombreux pays en développement voient s’esquisser une nouvelle crise de la dette, sous de nouveaux auspices géopolitiques.

Dans un monde globalisé, des problèmes économiques, politiques et sociaux dans une région ne tardent pas à avoir des retombées négatives sur d’autres contrées. Voilà pourquoi une action commune est nécessaire à l’échelle internationale.

L’engagement de la Suisse s’inscrit dans la durée, afin de renforcer les résultats obtenus. Le cadre stratégique actuel pour la période 2021-2024 s’est révélée pertinent. Il a permis de réagir avec souplesse et agilité aux crises survenues au cours des dernières années, en y apportant une réponse coordonnée et cohérente tout en continuant d’œuvrer à la réalisation d’objectifs à long terme. Il est donc prévu pour la période 2025-2028 de maintenir les grandes orientations stratégiques, tout en adaptant des approches pour répondre aux défis actuels.

Concrètement, le cap est maintenu avec la reconduction:

• des trois critères d’analyse: 1) les besoins sur place, 2) les intérêts de la Suisse à long terme et 3) la valeur ajoutée de la CI suisse en comparaison internationale;
• des quatre objectifs de la stratégie de coopération internationale 2021-2024: 1) développement humain, 2) développement économique durable, 3) climat et environnement, 4) paix et gouvernance;
• des quatre régions prioritaires: 1) l’Afrique subsaharienne, 2) l’Afrique du Nord et le Moyen-Orient, 3) l’Asie, ainsi que 4) l’Europe de l’Est;
• de l’engagement avec le secteur privé et des nouvelles technologies.

Mais les adaptations suivantes sont apportées pour répondre au contexte actuel:

• une augmentation du crédit d’engagement de l’aide humanitaire;
• une révision de la liste des pays prioritaires, qui inclut désormais également les pays confrontés à des crises humanitaires prolongées, aux côtés des pays prioritaires de la coopération bilatérale au développement;
• un accent sur certains enjeux méritant une attention renforcée, par exemple la santé ou la démocratie;
• un engagement multilatéral fort et focalisé sur les enjeux globaux (paix, sécurité, climat, nouvelles technologies, etc.);
• des actions au plus proche des individus, dont la gestion est confiée dans la mesure du possible aux acteurs locaux pour en assurer la pertinence et la pérennité;
• une valorisation de l’expertise suisse qui est recherchée et reconnue, notamment dans des domaines comme le fédéralisme, la formation professionnelle, les écosystèmes alpins ou en matière d’innovation technologique. Cela passe par la promotion d’une approche inclusive des acteurs suisses impliqués: les milieux académiques, le secteur privé, les ONG, mais également les administrations publiques.

Avec la nouvelle stratégie, le Conseil fédéral propose de mettre à disposition de la coopération internationale quatre crédits d’engagement d’un montant total de 11,27 milliards de francs pour les années 2025 à 2028.

En 2023, le taux de l’aide publique au développement de 0,60% (2021: 0,50%) est principalement dû aux conséquences de la guerre en Ukraine et notamment aux coûts pour l’accueil des réfugiés en provenance d’Ukraine (statut S). Hors inclusion des coûts d’asile dans l’APD, le taux d’APD/RNB est de 0,43%. Il est difficile de projeter un taux d’APD/RNB de la Suisse pour la période 2025-2028 en raison du caractère estimatif du RNB, mais également de la volatilité des coûts d’asile eu égard au contexte international.

Pays prioritaire de la CI depuis 1999, l’engagement de la Suisse en Ukraine se base sur des partenariats et activités de longue date.

La Suisse s’est immédiatement engagée en Ukraine par son action humanitaire. À la date du 31 décembre 2023, la Suisse a contribué à hauteur de CHF 2,75 milliards depuis le début du conflit, dont 400 millions via des mesures humanitaires et de coopération par le biais des trois unités responsable (DDC, SECO et DPDH). La Suisse a également renforcé sa coopération bilatérale avec la Moldavie, pays voisin de l’Ukraine, afin d’atténuer les effets de la guerre et contribuer à la stabilité de la région.

La réponse de la Suisse au conflit en Ukraine se fonde sur deux piliers : dans le cadre de la présente stratégie, un montant de 1,5 milliard de francs est alloué pour cette réponse.

L’utilisation des fonds pour la période 2025-2028, y.c. les modalités de financement et de mise en œuvre, sera définie ultérieurement dans le cadre d'un programme conjoint Ukraine (aide humanitaire, coopération au développement, reconstruction ainsi que promotion de la paix, démocratie et droits de l’homme) qui sera approuvé par le Conseil fédéral.

Le programme pour l’Ukraine sera axé sur les sept principes de Lugano:

1. Partenariat
2. Focalisation sur les efforts de réforme
3. Transparence, responsabilité et état de droit
4. Participation démocratique
5. Engagement multipartite
6. Égalité des genres et inclusion
7. Durabilité

Il reposera en outre sur les éléments suivants:

• Approche bilatérale et multilatérale équilibrée : utilisation des canaux bilatéraux et multilatéraux appropriés pour la mise en œuvre du programme, en tenant compte de la visibilité de la Suisse.
• Coopération avec le secteur privé visant à favoriser la reprise économique : les entreprises suisses et ukrainiennes doivent participer aux travaux.
• Utilisation de différents instruments : pour la mise en œuvre du programme, il est prévu d’utiliser des contributions à fonds perdu, des prêts, des participations et des garanties.
• Communicabilité : le caractère bénéfique des activités doit être communiqué, aux niveaux national et international, afin d’en garantir la compréhension et la traçabilité. Les activités doivent refléter l’expertise de la Suisse et pouvoir être comptabilisées au niveau international.
• Stratégie de sortie : quelle que soit la tournure que prendra la guerre, la Suisse doit pouvoir se retirer de manière ordonnée. La situation sera régulièrement réexaminée.

La pandémie de COVID-19 a nécessité une coopération étroite entre les différents pays pour faire face à la crise sanitaire mondiale.

La Suisse a contribué à hauteur de 460 millions de francs à la lutte globale contre la pandémie, notamment par le biais d’initiatives multilatérales qui ont permis de développer de nouveaux diagnostics à prix abordable et de distribuer près de 1,8 milliard de doses de vaccin à 87 pays à faible et moyen revenu. La Suisse a également soutenu l’équipement d’hôpitaux en biens de première nécessité, principalement en Asie. Au-delà de la crise sanitaire, la Suisse a aussi soutenu des solutions d’enseignement à distance pour les enfants. L’économie locale des régions fortement touchées par la crise (Pérou, Tunisie et Albanie) a été renforcée grâce à des programmes de stabilisation fiscale, financière et monétaire menés par le SECO. La SIFEM a de son côté investi dans les activités d’un fabricant africain de vaccins COVID-19.

La stratégie de CI 2025-2028 met un accent sur la santé et ses déterminants pour prévenir en amont les crises sanitaires. À moyen terme, elle soutient les campagnes de santé publique et d’hygiène, ainsi que le renforcement des fonctions d’un système de santé résilient, apte à prévenir les crises sanitaires et à y répondre. À long terme, elle promeut la création d’environnements de vie sains, capables de maintenir les gens en bonne santé et de prévenir les maladies, telles que les zoonoses.

La contribution de la coopération internationale à prévenir les causes des déplacements forcés et de la migration irrégulière est triple:

• À court terme, la coopération internationale contribue à réduire les causes des déplacements forcés, à améliorer les conditions de vie des déplacés et à protéger les réfugiés dans les pays de premier accueil.
• À moyen terme, elle vise à créer des perspectives sur place afin d’offrir des alternatives à la migration irrégulière ainsi qu’à trouver les meilleures solutions possibles pour l’intégration des migrants et déplacés de force dans les pays en développement.
• À long terme, la coopération internationale travaille sur les causes profondes de la migration irrégulière, comme la pauvreté, le manque d’accès aux services de base, les conflits armés, la mauvaise gouvernance ou les atteintes à l’environnement, notamment les conséquences du changement climatique.

Lien stratégique de la coopération internationale avec la politique migratoire: Concrètement, il est prévu de renforcer le lien stratégique entre la coopération internationale et la politique migratoire à trois niveaux:

• Au niveau politique, la migration est un sujet qui doit être abordé systématiquement lors de consultations politiques. Le Conseil fédéral poursuit notamment la conclusion de nouveaux accords et partenariats migratoires.
• Au niveau géographique, le sujet de la migration est systématiquement pris en compte dans les programmes de coopération de la Confédération. Une flexibilité financière accrue permettra à la Suisse de mieux saisir des opportunités en matière de politique migratoire, y compris en dehors des pays prioritaires.
• Au niveau thématique, les programmes de la coopération internationale prennent en compte la migration et les déplacements forcés, par exemple dans le cadre de projets axés sur la prévention, la protection et l’intégration des migrants dans leurs pays d’origine ou encore la création de perspectives économiques, politiques et sociales.

Le climat et l’environnement font partie des quatre objectifs principaux de la CI 2025-2028. Les effets du changement climatique touchent le plus durement les pays en développement et les populations à faible revenu. D’autre part, les pays à revenu moyen se voient sur une trajectoire d’augmentation massive de leurs émissions de gaz à effet de serre. Face à ces défis, la Suisse s’engage à de multiples niveaux:

• Adaptation et atténuation
  La Suisse renforce la résilience des pays en développement par le biais de mécanismes d’adaptation efficaces, d’autre part, elle contribue à la réduction des émissions de gaz à effets de serre par le biais de mesures de protection du climat (par exemple: développement urbain à faible émission de CO2).
• Réduction des risques
  La CI soutient aussi les mesures de réduction de risques afin de protéger les populations et de limiter les pertes économiques et contribue à la préservation de la biodiversité, des écosystèmes et des services qui y sont liés.
• Participation bilatérale et multilatérale
  La Suisse participe aussi aux négociations internationales sur le changement climatique. Elle collabore avec les gouvernements et les institutions financières pour que les objectifs de l’Accord de Paris soient atteints.

De plus, la stratégie de CI 2025-2028 met l’accent sur trois objectifs spécifiques pour répondre aux défis du changement climatique: 1) la lutte contre la faim 2) l’utilisation durable des ressources en eau 3) la transition énergétique.

Dans sa globalité, la CI de la Suisse contribue aux objectifs financiers en matière de climat à hauteur de 1,6 milliard pour les quatre ans. L’engagement financier de la CI se veut complémentaire à d’autres, tels que le crédit cadre sur l’environnement mondial 2023-2026 (objet du conseil fédéral 22.060) approuvé par le Parlement le 8 mars 2023) ou d’autres fonds à venir.

Quatre régions prioritaires

La Suisse se concentrera sur quatre régions prioritaires ayant les plus forts besoins, figurant au centre des intérêts de la Suisse et dans lesquels les activités de la coopération internationale peuvent générer une plus-value:

• Afrique subsaharienne
• Afrique du Nord et Moyen-Orient
• Asie
• Europe de l’Est

Dans le cadre de la coopération bilatérale au développement, la DDC a réduit son engagement sur le long terme de 35 à 34 pays prioritaires. Le SECO maintient son engagement dans les 13 pays prioritaires de la stratégie 2021-24 à l’exception de la Colombie où il planifie une évolution vers d’autres types de coopération économique et une sortie de la CI d’ici fin 2028. Le Maroc devient un pays prioritaire.

Dans le cadre de l’aide humanitaire, le mandat est universel. Si la réponse aux catastrophes (tremblement de terre, inondation, famine, choléra, etc.) n’est pas prévisible pour la période 2025-2028, force est de constater que de nombreuses crises dites prolongées nécessitent un engagement humanitaire sur plusieurs années.

La politique de paix est gérée de manière flexible et avec agilité afin de disposer d’une marge de manœuvre pour s’adapter et saisir les opportunités. Une concentration sur 20 contextes au maximum est prévue.

L’aide humanitaire, les activités multilatérales ou les programmes globaux (climat et environnement, eau, migration, santé et alimentation) ainsi que les mesures de promotion de la paix et des droits de l’homme conservent un mandat universel. Ils se concentreront certes sur les quatre régions prioritaires, mais se déploieront également en dehors de celles-ci.