«Le Convenzioni di Ginevra sono strumenti vivi»

Seduto alla sua scrivania nell’ala nord di Palazzo federale, Franz Perrez non esita a dirlo: il 75° anniversario delle Convenzioni di Ginevra, che limitano le modalità di conduzione delle guerre al fine di proteggere le vittime, rappresenta un momento storico per il diritto internazionale umanitario (DIU). È l’occasione per stilare un bilancio, certo, ma anche per volgere lo sguardo al futuro. Un esercizio che il direttore della DDIP affronta con rispetto e ammirazione per i traguardi raggiunti nel 1949 e, al tempo stesso, con una buona dose di realismo e pragmatismo alla luce della situazione attuale.

A 75 anni dalla loro adozione, qual è la valutazione della Svizzera in merito alle Convenzioni di Ginevra, colonna portante del DIU?

L’anniversario dell’adozione delle Convenzioni di Ginevra si iscrive in un contesto politico caratterizzato da complessità e tensione. Oltre un centinaio di conflitti sono in corso in tutto il mondo e causano indicibili sofferenze alle popolazioni toccate, oltre a determinare un’impennata delle crisi umanitarie. A fronte di tutto ciò, le Convenzioni di Ginevra restano più che mai attuali. Rappresentano l’espressione più forte del consenso universale sulla necessità di preservare la nostra umanità comune in tempi di guerra e, pertanto, sono tuttora pertinenti, utili e importanti. Non esiste strumento più efficace per proteggere le vittime dei conflitti armati.

Tuttavia, le violazioni del DIU nelle zone di conflitto in tutto il mondo sono troppo numerose e hanno conseguenze umanitarie inaccettabili. Da ogni angolo del pianeta ci giungono resoconti e immagini terribili, è una realtà che non possiamo ignorare. Spesso però si tende a concentrarsi sugli aspetti che non funzionano e ciò può dare l’impressione che le regole fissate dal DIU vengano del tutto ignorate. In realtà le Convenzioni di Ginevra sono rispettate in numerosi casi, sebbene non se ne parli frequentemente. Quando un convoglio di aiuti attraversa la linea di un fronte dopo i negoziati, quando viene inviato materiale medico oppure quando il Comitato internazionale della Croce Rossa (CICR) viene informato che una persona è tenuta prigioniera in una situazione di conflitto, le Convenzioni di Ginevra sono rispettate. Potrà sembrare banale, ma è ciò che fa la differenza.

Quali sono le principali sfide per le Convenzioni di Ginevra?

La sfida maggiore per quanto riguarda le Convenzioni di Ginevra e il DIU in generale è assicurarne il rispetto e l’attuazione. Le violazioni del DIU non sono però un segno dell’inefficacia di tali norme giuridiche, bensì riflettono le azioni delle parti in conflitto.

Il concetto di osservanza delle convenzioni si scontra spesso con malintesi o credenze false: molti pensano per esempio che il rispetto del DIU sia nell’interesse dell’altra parte, ma questo ragionamento è errato e rispecchia un pensiero a breve termine. Una volta terminata la guerra, se il DIU è stato applicato correttamente il ritorno alla pace può risultare più semplice. Rispettare il DIU è nell’interesse del mondo intero, ma anche e soprattutto di chi, in primis, si attiene alle sue disposizioni. C’è anche chi crede che l’osservanza del DIU sia condizionale, ovvero che sia necessario conformarsi alle norme solo se l’altra parte in conflitto fa lo stesso. Anche questo è falso: il DIU è vincolante anche se uno dei belligeranti non lo applica.

Un’altra sfida riguarda le aspettative irrealistiche nei confronti delle convenzioni da parte delle persone minacciate. Se da un lato ciò è comprensibile, vista la difficoltà delle situazioni in cui queste ultime versano, dall’altro è impossibile liberare un prigioniero di guerra o un ostaggio da un giorno all’altro. Allo stesso modo, il CICR non può agire contro la volontà dell’autorità che controlla un determinato territorio, né rivelare tutte le informazioni di cui dispone per poter accedere ai prigionieri.

Cosa si può fare per invertire le tendenze negative di fronte a queste sfide?

L’anticipazione, la formazione e la prevenzione sono cruciali. È essenziale che gli Stati promuovano attivamente una cultura del rispetto del DIU, che comprende attualmente un centinaio di trattati frutto dell’impulso dato dalle Convenzioni di Ginevra. Ciò è importante non solo durante le guerre, ma anche in tempi di pace o di tensioni crescenti. Ritengo che promuovere l’osservanza del DIU ben prima che scoppino i conflitti consenta di instaurare una cultura in cui tutti si aspettano chiaramente che queste norme siano applicate in maniera rigorosa sin dall’inizio delle ostilità, se necessario.

La Svizzera è attiva nel campo della prevenzione e della formazione, ma non solo. Saprebbe indicare qualche esempio concreto dell’impegno della Confederazione a favore dell’attuazione e del rispetto delle Convenzioni di Ginevra?

Il sostegno alle Convenzioni di Ginevra è duplice: da un lato, la Svizzera si assicura di attenersi adeguatamente alle disposizioni a livello nazionale; dall’altro, ne promuove l’attuazione e l’osservanza sul piano internazionale.

Un esempio concreto a livello nazionale è l’istituzione, da parte del Consiglio federale, del Comitato interdipartimentale per il diritto internazionale umanitario nel 2009. Quest’organo è responsabile del coordinamento delle questioni e delle attività inerenti al DIU nel contesto svizzero e garantisce l’adempimento coerente dei relativi obblighi della Confederazione. I soldati dell’Esercito svizzero, per esempio, completano una formazione di DIU quando vengono ingaggiati. Il DIU è integrato nelle esercitazioni di combattimento e le forze armate dispongono di consulenti legali che hanno seguito una formazione approfondita in materia a vari livelli (brigata, divisione, corpo di truppa delle forze speciali e Stato maggiore dell’esercito).

E sul piano internazionale?

La Svizzera ha fatto del rispetto, della promozione e dell’attuazione del DIU una costante della sua politica estera e sostiene questi principi, per esempio, tramite l’operato della Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC) del DFAE, e più precisamente mediante il Corpo svizzero di aiuto umanitario (CSA). Quest’ultimo è il braccio operativo dell’attuazione delle Convenzioni di Ginevra da parte della Svizzera. Quest’anno la Confederazione è attiva in 20 contesti toccati da conflitti armati, in cui il DIU trova dunque applicazione.

Anche lo scambio di esperienze, in particolare sulle sfide legate all’attuazione del DIU, è molto importante. Le Convenzioni di Ginevra sono infatti strumenti vivi. In tale ottica, la Svizzera organizza riunioni di esperte ed esperti governativi su questioni concrete in materia a cui sono invitati tutti i Paesi. Sono già stati organizzati due eventi di questo tipo: il primo nel 2020, dedicato alla protezione delle attività mediche durante i conflitti armati, e il secondo l’anno scorso, organizzato in collaborazione con il CICR e incentrato sulla tutela dell’ambiente nelle situazioni di conflitto. A quest’ultima riunione hanno partecipato 380 esperte ed esperti provenienti da più di 120 Paesi. Un’ulteriore piattaforma di scambio fondamentale sulle Convenzioni di Ginevra è rappresentata dalla Conferenza internazionale della Croce Rossa e della Mezzaluna Rossa, che nel mese di ottobre 2024 a Ginevra giungerà alla sua 34a edizione.

La Svizzera si impegna per il rispetto delle Convenzioni di Ginevra e del DIU anche in qualità di membro del Consiglio di sicurezza dell’ONU?

La protezione dei civili nei conflitti armati è effettivamente una delle quattro priorità della Svizzera per il suo mandato nel Consiglio di sicurezza nel biennio 2023–2024. Nel maggio di quest’anno, il Consiglio di sicurezza ha adottato una risoluzione presentata dalla Svizzera e volta a proteggere il personale umanitario e delle Nazioni Unite nelle zone di conflitto. La Svizzera si è adoperata in particolare affinché gli obblighi derivanti dal DIU in materia di accesso umanitario vengano adempiuti, al fine di preservare le attività umanitarie. Ha inoltre appoggiato l’attuazione di esenzioni umanitarie ai regimi di sanzioni dell’ONU, oltre a sottolineare il legame tra le violazioni del DIU e l’insicurezza alimentare e a sollevare la questione della protezione delle infrastrutture essenziali e dell’accesso all’acqua.

D’altra parte, constatiamo attualmente una certa relativizzazione del diritto internazionale – soprattutto del DIU – nelle risoluzioni e negli altri atti del Consiglio di sicurezza. Le Svizzera si impegna quindi nei negoziati per assicurare che tali atti, e in particolar modo le risoluzioni, siano compatibili con il DIU nella loro sostanza e formulazione. Si tratta di un lavoro d’importanza fondamentale e il nostro è uno dei pochi Paesi a occuparsene. Recentemente ho ricevuto riscontri positivi in proposito da specialiste e specialisti svizzeri di DIU, che hanno notato una differenza tra le versioni iniziali e quelle finali degli atti.

La Svizzera sostiene anche il CICR…

In effetti, il CICR è il partner principale della Confederazione nel settore dell’aiuto umanitario. Se a 75 anni dalla loro adozione le Convenzioni di Ginevra continuano a salvare vite umane, è in larga parte grazie al coraggioso operato di organizzazioni umanitarie come il CICR. Quest’ultimo è stato incaricato dalla comunità internazionale, in virtù delle Convenzioni di Ginevra, di garantire la piena applicazione del DIU.

In quanto attore neutrale, indipendente e imparziale, il CICR svolge dunque una funzione essenziale intervenendo nelle situazioni di emergenza e adoperandosi per promuovere l’osservanza del DIU, così come la sua integrazione nelle legislazioni nazionali. Gli Stati gli hanno per esempio affidato un ruolo ben preciso per quanto riguarda le visite alle persone detenute. È responsabilità della comunità internazionale assicurare che il CICR possa adempiere il suo mandato.

Nella sua seduta del 26 giugno 2024, il Consiglio federale ha deciso di concedere un contributo ordinario di 56 milioni di franchi al CICR per le sue operazioni nei Paesi in crisi nel 2024.

Qual è l’appello lanciato dalla Svizzera in occasione del 75° anniversario delle Convenzioni di Ginevra?

In questo momento critico, il rispetto del DIU deve passare in primo piano tra le priorità politiche. Spetta a tutti gli Stati riaffermare il proprio impegno a favore delle Convenzioni di Ginevra. Ognuno di loro deve sfruttare la propria influenza per prevenire e far cessare le violazioni del DIU. Occorrono inoltre azioni concrete sul piano nazionale, come la ratifica dei Protocolli aggiuntivi, l’adozione di leggi che consentano l’applicazione del DIU nei singoli Paesi e la diffusione delle sue norme tra le forze armate e la popolazione civile.