Mesdames, Messieurs et chers amis,
Aujourd’hui, nous fêtons l’anniversaire des 40 ans. Enfin, pas nous personnellement, malheureusement… Mais la Direction du Droit international public (DDIP).
Normalement, il est coutume de souffler sur des bougies lors des anniversaires. En l’occurrence, je préfère de loin laisser ces flammes briller. Laisser le droit international dans le monde éclairer la politique extérieure de la Suisse.
Par exemple : les questions institutionnelles de la voie suivie avec l’UE ou les débats relatifs au lien entre le droit international et le droit national. Je me réjouis donc des discussions et des éclairages de ce jour-anniversaire, en souhaitant que ces débats puissent être le ferment de solutions concrètes aux interrogations actuelles.
Bien sûr, la Suisse n’a pas attendu la naissance de la DDIP pour grandir elle-même en prenant conscience de l’importance du droit international. Les débats à propos du rôle du droit international ne sont pas non plus nouveaux. Au contraire ! La jeune Confédération débattait déjà d’une façon controversée la question des traités internationaux.
Ainsi, la Convention du Gothard de 1909 entre la Suisse, l’Allemagne et l’Italie en est un exemple précoce pour ce genre de débat : il y a exactement 100 ans, en 1913, la procédure d’approbation parlementaire de cette convention fut l’occasion de débats épiques au Conseil national.
Il est donc bon, parfais, d’avoir de la modestie à l’égard du temps présent et de se replonger dans l’histoire : Les échanges nourris relatifs aux conséquences de cette convention sur la souveraineté et la neutralité de la Suisse durèrent neuf jours ! Les discussions de fond à propos de traités internationaux ont donc une longue tradition...
En revanche, ce qui est nouveau, c’est la fréquence à laquelle ces thématiques de droit international s’invitent dans le débat public, ainsi que leur intensité. Dans de nombreux dossiers – des questions fiscales, à la coopération dans le domaine de la recherche, en passant par la politique de sécurité – les questions de droit international tiennent une place de plus en plus importante.
Il est bon de débattre de ce genre de questions. Car elles sont importantes et touchent la communauté dans son ensemble. C’est pourquoi une démocratie doit mener ces débats. Car c’est la seule manière pour nous approprier réellement le droit international. Pour comprendre que le droit international est entre les nations et non pas au-dessus des nations. Pour comprendre que le droit international n’est pas un droit qui nous est étranger.
L’ETAT DE DROIT COMME PRINCIPE DE LA POLITIQUE EXTERIEURE
Mesdames, Messieurs,
Le droit international occupe depuis longtemps une place particulière dans la politique extérieure suisse. Le statut de neutralité permanente en droit international nous vient du Congrès de Vienne en 1815. Le droit de la neutralité a donc marqué la politique extérieure de la diète et du jeûne Etat fédéral depuis 1848.
Le Conseil fédéral a résumé, en 1919, la signification du droit international pour la Suisse dans le message concernant les traités internationaux d’arbitrage de manière brève et concise. Je cite : „La force d'un petit Etat, c'est avant tout son bon droit.“
Même lorsque l’ordre juridique international s’est développé après 1945 et que la codification du droit international a progressé, le Conseil fédéral a toujours vu un intérêt particulier à ce que la Suisse contribue activement au développement du droit international.
Pour cela, la Suisse a fait valoir son expérience et ses connaissances des questions de droit international. Elle s’est ainsi assuré que ses intérêts et ses valeurs soient reflétées dans le système du droit international. Que l’éclairage, dont je parlais tout-à-l ’heure, ait quelque chose d’helvétique.
La Constitution fédérale stipule que notre politique étrangère doit s’employer à poursuivre les intérêts de la Suisse et également à promouvoir ses valeurs. Le droit international nous offre la possibilité de poursuivre ces deux buts simultanément: il protège nos intérêt et nous permet de nous engager en faveur de nos valeurs, basées sur l’idée d’une société ouverte et libérale.
Des préoccupations centrales de notre politique étrangère, telles que la défense des droits de l’Homme ou la protection des victimes de la guerre peuvent être atteintes uniquement par le droit international.
Le droit international est donc un outil essentiel pour atteindre les buts que nous fixe notre Constitution. Il est le reflet de nos valeurs et protège nos intérêts.
Fort de ce constat, le Conseil fédéral a explicitement inscrit l’Etat de droit comme fondement de la politique extérieure dans sa stratégie de politique extérieure (2012-2015).
De ce fait, le Conseil fédéral a placé ce principe aux côtés des maximes traditionnelles de notre politique étrangère que sont l’universalité et la neutralité. Pourquoi le Conseil fédéral a-t-il fait cette démarche maintenant, alors que le droit international a depuis toujours joué un rôle important ? Quelle est « l’histoire moderne » de l’Etat de droit ?
Quatre raisons principales justifient d’attribuer au principe de l’Etat de droit aujourd’hui un statut de fondement de la politique extérieure suisse. Ces quatre raisons sont liées à la globalisation et à un de ses vecteurs principaux, l’Internet qui, comme l’ont démontré une fois de plus les événements récents, soulève des questions importantes en droit international :
1. Premièrement, dans un contexte de crise économique et de crise de la dette au niveau international, les Etats ont de plus en plus tendance à exercer des pressions les uns sur les autres, dans le but d’étendre l’application de leur propre droit en dehors de leur territoire. Cela peut conduire à des remises en question de la souveraineté des autres Etats ainsi que du droit à la protection de la sphère privée des individus.
2. Deuxièmement, aujourd’hui plus que jamais, de nombreuses questions ayant trait aux domaines économiques et sociaux ne peuvent être résolues qu’en s’associant avec d’autres Etats, en faisant fi des frontières. Cela est particulièrement vrai pour les questions d’environnement ou pour la problématique des pandémies.
3. Troisièmement, à l’ère de la globalisation, les acteurs non étatiques ont gagné en importance dans les relations internationales. A titre d’exemple, je mentionnerai les entreprises militaires et de sécurité privées ou les entreprises opérant au niveau mondial. L’implication d’acteurs non étatiques constitue un défi pour le droit international : il s’agit de définir les droits et devoirs de ces acteurs au regard du droit international.
4. Quatrièmement, l’individu joue aujourd’hui un rôle toujours plus important dans les relations internationales, que ce soit d’un point de vue économique, social ou de politique de sécurité. A ce rôle doivent correspondre, d’une part, des droits fondamentaux, mais aussi, d’autre part, une responsabilité individuelle pour les actes ayant une portée internationale. On peut penser par exemple au régime de responsabilité pénale individuelle ancré dans le statut de Rome.
Deux conséquences découlent de ces observations :
D’une part, il est plus que jamais nécessaire de protéger des principes reconnus du droit international, tels que la souveraineté étatique ou les droits fondamentaux de l’individu. Il est également essentiel de trouver des solutions communes aux problèmes qui dépassent les frontières.
D’autre part, ces développements montrent que les règles et structures internationales existantes – qui sont pour la plupart axées sur les rapports interétatiques d’avant la globalisation et antérieures à l’avènement d’Internet – doivent être en partie revues et remplacées par des solutions innovantes.
INITIATIVES CONCRETES POUR LE RESPECT DU DROIT INTERNATIONAL
Dans le cadre de sa politique extérieure, la Suisse tient compte de ces nouveaux impératifs. Et elle s’engage pour le respect des règles existantes de droit international, ainsi que pour leur développement. Par exemple :
1. Tout d’abord, un exemple de grande actualité: les discussions sur les programmes de surveillance de plusieurs Etats soulignent la nécessité de la protection de la sphère privée. La protection de la sphère privée est une préoccupation importante de la Suisse en matière de droits de l’homme. Pour cette raison, elle a lancé en septembre avec ses voisins germanophones dans le cadre du Conseil des droits de l’homme à Genève une initiative visant à améliorer la protection de la sphère privée à l’époque numérique. D’un point de vue suisse, il est important que cette discussion se déroule dans le cadre du Conseil des droits de l’homme. Cette réflexion se base sur le droit international existant en matière de protection de la sphère privée. En effet il s’agit d’adapter la protection telle que stipulée à l’article 17 du pacte relatif aux droits civils et politiques à l’ère numérique. La Suisse propose donc d’actualiser le commentaire de cet article.
En outre, dans les discussions concernant une résolution à l’ONU proposée par l’Allemagne et le Brésil, la Suisse met l’accent sur la protection à long terme du droit fondamental à une sphère privée.
2. Deuxième exemple : La Suisse s’engage pour un Droit international pénal crédible et cohérent. Elle défend l’idée que la lutte contre l’impunité des graves crimes de guerre et crimes contre l’humanité doit être une priorité de la communauté internationale.
Chacun de ces crimes est une insulte à l’humanité toute entière. Leur impunité est contraire à nos valeurs fondamentales et contraire à nos intérêts. C’est pourquoi la Suisse a adressé un courrier au Conseil de sécurité des Nations Unies, dans lequel 57 autres Etats lui demande de déférer la situation en Syrie à la Cour pénale internationale afin qu’elle puisse poursuivre les acteurs y ayant commis des crimes de guerre.
3. Troisième exemple : la Suisse s’engage pour le renforcement du respect du droit international humanitaire existant. Celui-ci souffre aujourd’hui d’un manque de structures institutionnelles ; un manque que les victimes des conflits armés ressentent tous les jours car en absence de mécanismes de contrôle, le droit humanitaire est bafoué tous les jours dans d’innombrables situations de conflit.
Afin de pallier ce manque institutionnel, la Suisse organise de concert avec le CICR des réunions des Etats parties aux Conventions de Genève pour réfléchir à l’établissement de telles structures institutionnelles. Il faut que ce processus aboutisse à un meilleur respect du droit humanitaire, pour le bien de toutes personne, civil ou combattant, dans les conflits armés.
4. Quatrième exemple : la Suisse s’engage dans la lutte contre le terrorisme. Elle s’investit d’une part pour que le terrorisme soit combattu dans le respect du droit international applicable et pour que le rôle central des Nations Unies soit préservé.
Elle travaille d’autre part sur les moyens d’empêcher le financement du terrorisme. Pour cette raison, la Suisse assume un rôle actif au plan international dans la lutte contre le blanchiment d’argent. Pour la même raison, la Suisse refuse systématiquement de payer des rançons lors d’enlèvements de ses ressortissants et soutient le mémorandum d’Alger qui veut ancrer ce principe au niveau international.
5. Cinquième exemple : la Suisse s’engage pour que des entreprises militaires privées soient soumises au droit. C’est pourquoi elle a collaboré à la rédaction du « Document de Montreux ». Ce document contient les règles de droit applicables aux entreprises militaires et de sécurité privées. En parallèle, la Suisse a été l’un des initiateurs d’un code de conduite international pour ce type d’entreprises. Six cent entreprises y ont déjà adhéré.
Ces exemples illustrent d’une part l’engagement de la Suisse en faveur du respect et de la mise en œuvre des « instruments classiques » de droit international – c’est-à-dire des conventions multilatérales globales, comme le statut de Rome ou les conventions de Genève.
Parallèlement, la Suisse s’engage aussi dans l’élaboration de « nouveaux instruments internationaux ». Tant le Document de Montreux, que le code de conduite international et le mémorandum d’Alger constituent des formes innovantes de réglementation internationale. Ces nouvelles pratiques pourront servir de modèles pour appréhender juridiquement d’autres phénomènes liés à la globalisation.
La Suisse s’engage pour une évolution du droit international, afin qu’il prenne pleinement en compte les réalités du vingt et unième siècle. Nous nous engageons parce que le développement du droit international reflète nos valeurs. Mais aussi parce qu’une telle évolution du droit est dans notre intérêt. En assumant un rôle actif dans son développement, nous nous assurons que le droit international reste notre droit.
DER WERT DES VÖLKERRECHTS FÜR DIE SCHWEIZ
Meine Damen und Herren
Die zentrale Aufgabe des Völkerrechts ist es, die Grundlagen für Frieden und Stabilität zu schaffen sowie dem Schutz und dem Wohl der einzelnen Menschen zu dienen. Das Völkerrecht muss diese Aufgabe erfüllen in einem Umfeld, in dem Machtpolitik wieder an Bedeutung gewinnt.
Rudolf Bindschedler, langjähriger Rechtsberater des Aussendepartements und einer der grossen Schweizer Völkerrechtler, schrieb in einem Aufsatz von 1963, dass in den internationalen Beziehungen das Prinzip der Selbsthilfe herrsche und jede Aussenpolitik darum Machtpolitik sei.
Rudolf Bindschedler war sich bewusst, dass Völkerrecht Machtpolitik nicht ersetzen kann. Völkerrecht vermochte sich aber in den letzten Jahrzehnten als entscheidendes Gegengewicht zur Machtpolitik zu etablieren – und das ist eine grosse Errungenschaft. Diese Errungenschaft – die Eingrenzung und Relativierung von Machtpolitik – gilt es konsequent zu verteidigen. Dies umso mehr, als der Wandel der globalen Machtverhältnisse mit einem erneuten Bedeutungsgewinn von Machtpolitik einhergeht.
Mehr denn je setzt sich die Schweiz heute deshalb konsequent für das Prinzip Recht vor Macht in den internationalen Beziehungen ein. Denn das Völkerrecht birgt ein grosses Potenzial – und keine Gefahr – für die Schweiz. Dieses Potenzial gilt es zu nutzen, um unsere Interessen und Werte zu fördern.
Als exportorientierte Volkswirtschaft mit einem internationalen Finanzplatz ist es für die Schweiz essentiell, dass international ein klarer Rahmen besteht, in dem grenzüberschreitend Handel betrieben werden kann, Investitionen getätigt werden können und Kapital angelegt werden kann. Dieser Rahmen wird durch völkerrechtliche Vereinbarungen wie insbesondere die WTO-Verträge sowie die zahlreichen bilateralen Freihandels- und Investitionsschutzabkommen gewährleistet.
Ebenso stellen völkerrechtliche Abkommen sicher, dass überhaupt Güter und Informationen auf dem Land-, See und Luftweg transportiert werden und Dienstleistungserbringer in anderen Staaten tätig sein können. Völkerrechtliche Grundlagen stellen auch sicher, dass unser Forschungsstandort an internationaler Zusammenarbeit teilnehmen kann. Und das Völkerrecht schützt schliesslich erreichte Forschungsergebnisse durch Regeln über das geistige Eigentum.
Ohne Völkerrecht wäre also die Erfolgsgeschichte unseres exportorientierten Werk-, Finanz- und Forschungsplatzes Schweiz gar nicht denkbar.
Dies gilt insbesondere auch mit Blick auf Europa. Die Beziehungen zur Europäischen Union basieren auf dem Recht. Beide Seiten haben ein evidentes Interesse an einem stabilen rechtlichen Rahmen – das schafft Rechtssicherheit.
Ein Blick auf die Handelsvolumen mit unseren Nachbarn verdeutlicht das Interesse an einem funktionierenden rechtlichen Rahmen:
- Das Handelsvolumen der Schweiz mit der deutschen Nachbarregion Baden-Württemberg entspricht in etwa demjenigen mit den USA;
- Das Handelsvolumen mit Tirol ist grösser als dasjenige mit Brasilien;
- Insgesamt generiert der Handel zwischen der Schweiz und der EU 1 Milliarde Franken pro Arbeitstag.
Um diesen wirtschaftlichen Lebensnerv zu erhalten und somit den Wohlstand der Schweiz zu sichern – und gleichzeitig die Unabhängigkeit zu wahren – hat der Bundesrat beschlossen den bilateralen Weg zu erneuern und einen neuen institutionellen Rahmen auszuhandeln. Das Ziel des Bundesrates ist es den Marktzugang und die Rechtssicherheit langfristig zu sichern. Damit können Wohlstand und Eigenständigkeit der Schweiz für eine weitere Generation gewahrt bleiben.
Das Beharren auf dem Status quo ist für den Bundesrat dagegen keine Option. Denn ohne Erneuerung des bilateralen Wegs droht die Erosion der bestehenden Abkommen. Die Rechtssicherheit würde abnehmen und der Marktzugang würde sich verschlechtern.
Nach Ansicht des Bundesrates ist die Gelegenheit günstig, die Erneuerung jetzt an die Hand zu nehmen. Dies erstens darum, weil unser Partner – die Europäische Union – ebenfalls ein Interesse hat, die bilateralen Beziehungen zu festigen. Denn die Union ist sich der wirtschaftlichen Bedeutung der Schweiz als zweitgrösstem Investor und viertgrösstem Handelspartner langsam aber sicher bewusst.
Die Ampeln stehen jedenfalls auf Grün und die Schweiz kann verhandeln, wenn sie das möchte. Und angesichts der Ergebnisse der Konsultationen bei den aussenpolitischen Kommissionen denke ich, dass die Schweiz will…
Zweitens ist es in unserem Interesse, die Erneuerung des bilateralen Wegs dann vorzunehmen, wenn es der Schweiz gut geht und wir nicht mit dem Rücken zur Wand stehen. Wenn das Verhandlungsergebnis nicht zufriedenstellend sein sollte, können wir vom Tisch aufstehen. Unser Partner weiss dies. Darum können wir mit einem ausgewogenen Verhandlungsergebnis rechnen.
Meine Damen und Herren
Das bilaterale Vertragswerk zwischen der Schweiz und der Europäischen Union ist das beste Beispiel für die überragende Bedeutung des Prinzips der Rechtsstaatlichkeit in der schweizerischen Aussenpolitik und für den Mehrwert des Völkerrechts für die Schweiz. Das Beispiel illustriert eindrücklich, wie die Interessen der Schweiz – konkret Wohlstand und Unabhängigkeit – und unsere Werte auf der Basis des Rechts verteidigt und gefördert werden können.
Die Schweiz als offene Volkswirtschaft, welche liberalen Werten verpflichtet ist, hat ein eminentes Interesse an solchen Regeln und an einem funktionierenden völkerrechtlichen System. Dieses System kann uns selbstverständlich nicht vor grundlegenden Veränderungen internationaler Werte und Machtverhältnisse schützen.
Völkerrechtliche Instrumente tragen aber auch im Falle solcher Veränderungen dazu bei, die neuen Gegebenheiten in einen gemeinsam vereinbarten Rahmen zu überführen, der wieder Klarheit und Stabilität für die betroffenen Akteure schafft.
DAS VERHÄLTNIS VÖLKERRECHT-LANDESRECHT
Meine Damen und Herren
Das Völkerrecht ist angesichts der internationalen Vernetzung allgegenwärtig und es gibt kaum Bereiche, die keinen Auslandbezug haben. Darum sind auch die Wechselwirkungen zwischen nationalem und dem internationalem Recht enger denn je. Dieses Verhältnis muss koordiniert werden. Es muss klar sein, welche Spielregeln gelten.
Das Verhältnis Völkerrecht – Landesrecht ist komplex und füllt ganze Lehrbücher. Die Quintessenz sind folgende drei Grundsätze:
- Die Schweiz ratifiziert nur die völkerrechtlichen Verträge, die sie auch umsetzen kann;
- Das Volk hat das letzte Wort, auch beim Völkerrecht;
- Die Schweiz beachtet das Völkerrecht.
Der erste Grundsatz besagt, dass die Schweiz darauf achtet, keine völkerrechtlichen Verpflichtungen einzugehen, die nicht im Einklang mit dem Landesrecht stehen. Diesem Grundsatz folgt der Bundesrat beispielsweise beim Vorschlag betreffend die institutionellen Fragen mit der EU. Dieser kommt ohne neue Institutionen aus und lässt die innerstaatliche Ordnung unberührt.
Wenn Änderungen nötig oder im Interesse der Schweiz sind, wird das nationale Recht zuerst angepasst, bevor eine völkerrechtliche Pflicht eingegangen wird.
Diese Praxis hat sich bewährt. International weiss man: Die Schweiz nimmt ihre Verpflichtungen ernst. Sie sagt, was sie macht und macht, was sie sagt. Das ist das Gütesiegel der schweizerischen Politik.
Zweitens gilt auch für völkerrechtliche Verträge das Demokratieprinzip. Wie beim Landesrecht hat das Stimmvolk auch beim Völkerrecht das letzte Wort. Dieser Grundsatz scheint in manchen politischen Debatten in Vergessenheit geraten zu sein. Dabei regelt die Verfassung klipp und klar, dass alle wichtigen völkerrechtlichen Verträge dem fakultativen oder dem obligatorischen Referendum unterstehen.
Dies gilt namentlich auch für die bilateralen Verträge mit der EU. Sollte es bezüglich der institutionellen Fragen dereinst zu einem Verhandlungsergebnis kommen, dann würde der Entscheid des Parlaments dem fakultativen Referendum unterstellt. Das Volk würde somit – wie immer in der Schweiz – das letzte Wort haben können. Bei einem positiven Volksentscheid hätte ein entsprechendes Abkommen dieselbe direktdemokratische Legitimation wie das innerstaatliche Recht.
Und auch bei den Marktzugangsabkommen gilt: das Volk soll weiterhin stets das letzte Worte haben können. Deshalb hat der Bundesrat darauf insistiert, dass die Übernahme von EU-Recht nur dynamisch und nie automatisch erfolgen soll. Von fremdem Recht in den bilateralen Abkommen kann denn auch keine Rede sein.
Auch der dritte Grundsatz ist verfassungsrechtlicher Natur. Unsere Verfassung hält fest, dass Bund und Kantone das Völkerrecht beachten. Diese Formulierung ist nicht zufällig, sondern wohlüberlegt. Sie bedeutet, dass das Völkerrecht dem Landesrecht grundsätzlich – aber nicht immer und nicht absolut – vorgeht.
Mit dieser Formulierung hat der Verfassungsgeber bewusst die Fortführung der sogenannten Schubert-Praxis des Bundesgerichts ermöglichen wollen: Danach geht das Völkerrecht dem Landesrecht vor, ausser die Bundesversammlung wolle im Rahmen der Gesetzgebung wissentlich und willentlich von einer vorbestehenden völkerrechtlichen Pflicht abweichen.
Diese Regelung des grundsätzlichen, aber nicht absoluten Vorrangs des Völkerrechts ist eine sinnvolle Konfliktregel. Einerseits hält die Schweiz so in den allermeisten Fällen die völkerrechtlichen Pflichten ein. Andererseits trägt sie dem Demokratieprinzip Rechnung und ermöglicht dem Gesetzgeber bewusst und in Kenntnis der Konsequenzen das Völkerrecht zu verletzen.
Auch hier ein Beispiel betreffend Verhältnis Schweiz – EU: Es ist denkbar, dass eine von der Schubert-Praxis inspirierte Lösung zur Anwendung kommt, für den Fall, dass die Streitschlichtung zu keinem einvernehmlichen Resultat führt. Das heisst, dass sich die Schweiz vorbehält, abweichendes Recht zu setzen, wenn wichtige Interessen dies gebieten.
Meine Damen und Herren
Die genannten Grundsätze, die das Verhältnis zwischen innerstaatlichem und internationalem Recht regeln, haben sich über die Jahre bewährt. Die allermeisten Probleme lassen sich dadurch lösen.
Beim Verhältnis zwischen Völkerrecht und Volksinitiativen hat das Parlament dagegen einen gewissen Handlungsbedarf ausgemacht und den Bundesrat mit der Ausarbeitung von Vorschlägen beauftragt. Der Bundesrat hat entsprechende Vorschläge für ein Vorprüfungsverfahren bei Volksinitiativen sowie für materielle Schranken der Verfassungsrevision gemacht.
Die politische Diskussion ist wichtig, weil sie zentrale Werte der Schweiz wie die Demokratie, die Rechtsstaatlichkeit sowie die Menschenrechte betrifft.
CONCLUSION
Mesdames, Messieurs,
Le droit international n’est pas une panacée à tous les problèmes de politique étrangère. Mais il est nettement préférable au « droit du plus fort ». La Suisse a dès lors un intérêt particulier à promouvoir l’Etat de droit au niveau international et à adapter le droit international aux évolutions des sociétés. Car le droit protège des abus de pouvoir.
La Suisse accorde une grande importance au droit international, tout en maintenant une certaine marge de manœuvre qui lui permet, par exemple, d’accommoder le droit international et la démocratie directe.
Pour la Suisse, le droit international est un instrument capital pour préserver ses intérêts et promouvoir ses valeurs: il permet d’éviter les conflits avec le « droit des autres », en statuant un droit commun que nous pouvons façonner ensemble.
Les règles établies de cette manière rendent les relations internationales plus sûres, plus prévisibles et protègent ainsi nos intérêts. La Suisse s’engage en faveur de ces règles communes et elle les développe, afin que – même à l’ère de la globalisation – ces règles représentent le standard international pertinent.
Je vous remercie de votre attention et je vous souhaite une belle Journée du droit international public, riche en discussions stimulantes.